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郭田勇 的博客

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中国人民银行研究生部经济学博士。现任中央财经大学中国银行业研究中心主任,教授。邮箱:gtyong@263.net

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后危机时代我国金融宏观审慎监管问题的思考  

2010-04-09 07:51:42|  分类: 默认分类 |  标签: |举报 |字号 订阅

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全球金融危机过后,世界金融监管格局正在经历前所未有的重大变革,在这一过程中,宏观审慎监管问题正受到各国金融管理部门的普遍重视,我国央行在《货币政策执行报告》中也明确提出“加强宏观审慎管理是当前推动金融监管改革的核心内容”。正确、全面地建立起宏观审慎框架不仅是应对此次金融危机的计划的重要组成部分,也是经济和金融业稳定、协调、可持续发展的重要保证。

一、    宏观审慎监管及政策框架概述

宏观审慎监管的含义

“宏观审慎监管”一词,在19世纪80年代末,曾由国际清算银行的前任总经理Andrew Crockett提出,并很可能是首次提出。实行宏观审慎监管的根本原因是:尽管金融机构和企业选择谨慎的个体行为,却仍可能会在整体上造成系统性问题,加大系统性风险。宏观审慎监管反映了一个失败的组成性问题——我们不能仅仅通过使每个金融机构和产品安全而使金融体系安全。

宏观审慎的优势在于其具有先发制人的性质,目的在于避免危机,而非补救危机,因为危机的代价太过昂贵。并且,宏观审慎监管提供了监测和处理财政稳定和实体经济风险的总体框架。它能够更为合理地检测金融系统性风险,并相应减轻商业周期中的溢出效应。在实践中,它应该达到两个目标。一个是要警惕公共当局和金融业各机构之间积累的严重失衡和系统性风险。另一个目标则是评估个别机构的失败对金融稳定可能造成的后果。许多工作将需要制定足够且适当的工具和数据来进行判断,而不是在预定义的标准的基础上定义系统性的实体。

宏观审慎监管的政策框架

建立一个全面且成熟的宏观审慎政策框架有两方面理由:第一,本次金融危机表明,政府决策者在平衡系统性风险和道德风险问题时,更倾向于牺牲前者以减低后者。于是大量货币被用于进行各种形式的干预以达到稳定单个金融机构的目的。要防止系统故障,就需要一个更加强大的审查机构和一个更加广泛的监管约束机制。第二,微观审慎监管政策导向具有内在局限性。市场机制有其本身的局限性,微观审慎仅从个体金融机构角度出发,若宏观上没有得到适当把握与监督,极易扩大系统性风险,且难以保证金融市场和金融体系的整体安全。

就世界上现行政策的讨论情况,宏观审慎的政策框架可分为两个层次。第一个层次仍然要建立在现有的微观调控上,目的是限制金融活动的周期性。这一层次的某些方面具有一定的自发性。例如,为银行存储活动(若可行,也可能包括交易性资产)进行动态的准备金提取方式。一旦实现,银行便会有自发的内置流动性风险缓冲的需求。反周期附加的偿付能力的监管是另一种选择。一般来说,这也需要建立相应的缓冲工具以承受风险,减少杠杆作用的范围,并且在金融环境急剧恶化时能够给予金融机构喘息和调整的空间。

第二个层次是,宏观审慎监管中所使用的指标与方法要适当的多样化,去除其单一性,监管措施不应仅仅是对金融实体实行简单的自发或强制性的政策监管。通过指标来锁定系统性风险已经是一个相当大的挑战,更不用说是凭借监管政策的手段。并且,如果使用预先定义的政策行动指标,将会面临着“古德哈特定律”问题。例如,若一个特定的货币供应量定义被用作货币政策的基础,就会动摇它与经济方面的开支统计关系的稳定,政策被证明是无效的。简单来说,当一个措施变成了一个目标,它就不再是一个很好的措施。因此,宏观审慎当局需要使用一系列的指标和方法来进行评估。这一点也同样适用于宏观审慎的政策性建议。

思考宏观审慎监管政策时还应考虑两个问题。第一个问题是关于立即纠正措施(PCA)的相关经验。虽然立即纠正措施会产生一定的机会成本,但却能够遏制监管当局的监管宽容倾向,减轻诱因问题,确保金融机构所产生的问题得到早期处置。第二个问题则是关于货币政策行为。货币政策和宏观审慎政策都必须处理好不确定性问题。这要求明确各相应主管机构的目标,并且,在预先制定的目标基础上,建立分析框架用以指导实现其政策。但是,在制定严格的行为准则,约束力规则以及进行日常的政策执行时都将产生较大的成本。

二、    宏观审慎面临的问题及挑战

宏观审慎详细政策和措施的缺乏

金融危机的爆发让全世界意识到大刀阔斧的金融监管改革势在必行,宏观审慎监管的重要意义已得到全世界的广泛接受与认可,也于此同时引起了大量相关的思考与讨论。但是,尽管目前关于宏观审慎监管议论纷纷,实际上却很难在美国政府白皮书或是各国出台的相关报告中找到较为详细的宏观审慎监管措施和政策。究其原因,一方面,在理论上,目前宏观审慎在某些方面尚需进一步深入的研究,很多相关问题也尚未有充足的理论依据和较好的解决办法;另一方面,在具体实施上,宏观审慎也面临许多新的问题,例如关于政策的制定与协调,以及监管工具的选择与实行等,都具有很强的复杂性。总之,不论是建立宏观审慎监管框架还是具体实施宏观审慎监管措施,都是一个过程,谨慎与效率需并重。

反周期操作将对资本充足率有更高要求

目前,金融业的周期性问题已经成为了世界金融监管改革的重点之一。机构应该在经济繁荣时期储备更高水平的资本,以便在经济萧条时期拥有更大的缓冲余地。相应的,监管机构应采取反周期调节政策。这里需要特别说明的是,不是所有周期性都是不好的,要根据其根源来判断,我们应该关注的是“内部周期性”,而经济的周期性是有利于长期的发展的。

提高资本充足率的要求作为一个典型的宏观审慎工具,就是反周期操作的体现。特别是当借贷总额超过经济上或某个领域上应有的平均值时,由于用于购买资产的借贷不断增大,将导致资产价格上升从而引起系统性危险的持续扩大。提高资本充足率要求虽然不能结束繁荣衰退周期,但将有助于减少幅度。

在人民银行公布的2009年第三季度《中国货币政策执行报告》中明确提出,“只有银行在经济高涨时计提充足的损失准备,在衰退到来时才不至于因拨备不足而被迫紧缩贷款。”这意味着,银行的核心资本充足率标准很可能提高,以限制杠杆率。但是,与此同时,这也会为国内银行业带来巨大冲击和挑战。

宏观审慎规则制定与监管工具的复杂性

在宏观审慎成为金融监管改革核心的同时,也使监管部门承受了相当大的压力。宏观审慎工具的引入很可能为监管带来新的规则和标准,并且这些规则具有相当大的复杂程度。总的来说,宏观审慎规则的复杂性可体现为其建立过程的复杂性和实施运作的复杂性。

事实上,现有的宏观审慎工具及可能作为宏观审慎工具的规则和指标并不多,并且大部分都仍然在研究当中。英国中央银行近日有报告称,信贷及资本价格有可能作为运用宏观审慎工具的原则。另外,也有国外专家建议采用流动性收费制度,以纠正由与银行过分依赖短期未保险资金所造成的负面影响。但是这些工具都还需要进行更深入的研究与探讨。宏观审慎工具的使用与规则的建立对金融行业有着至关重要的意义,因此在研究与使用时都必须保证其谨慎和可行。

宏观审慎规则的具体实施并不是一个短期的过程,要循序渐进,不断提高专业化水平,逐步建立和形成完善的宏观审慎监管规则。由于宏观审慎工具的引入与实施往往对技术水平和熟练程度有一定要求,因此在初期会有较大的困难和成本投入。另外,在运作过程中对各个部门和机构之间充分的交流与协调将有较高的要求。

宏观审慎的政策差异可能导致监管套利

事实上,监管套利行为并非近期才出现的问题。在世界性的金融改革进程之中,尽管一再强调国际监管合作,但一方面由于各国的国情不尽相同,且宏观审慎政策在制定过程中,国家之间完备完全的沟通很难实现;而另一方面,部分全球化标准在制定时往往忽略了一些国家的市场情况和相应需求,以至于较为片面,所以相应的监管措施也较难达到一体化。

然而,各国政府所采取的宏观审慎政策的差异性很有可能会导致监管套利的产生。监管套利是指金融机构利用监管政策之间的矛盾进行套利,它虽然在一定程度上有助于消除监管政策的漏洞,但从宏观看它不仅浪费资源,也损坏了金融监管的效率。

三、    对于我国宏观审慎监管问题的相关结论与建议

明确宏观审慎的目标与决策框架

为实行宏观审慎监管、监控和管理系统性风险,保障金融业的健康、安全发展,建立一个明确的宏观审慎决策框架是必然趋势。宏观审慎政策既要以自发的监管要求为基础,也需要建立在一个更加稳定、并且有相应法律法规基础的架构之上。因此,我国应建立宏观审慎监管相应的法律体系,以使监管有法可依,同时通过废除、修改、补充和制定等手段,及时地对现有的金融监管法律、法规和规章等进行完善和重建。另外,为保证监管的质量,各监管部门应制定更明确清晰的监管目标,尽管目前很多相关的指标和准则尚未研究成熟,暂时难以实现量化,但短期内可考虑先采用定性化和方向性目标。

中央银行应在宏观审慎监管中起主导作用

宏观审慎监管政策的制定和实施都将面临很多问题,其中包括“灾害近视”、诱因问题等,并可能涉及一些相关的政治经济问题等。为解决这些问题,作为宏观审慎监管的主管部门,审慎的监督和相应的政策行动必须具备独立、可信和透明的性质。并且,宏观审慎要求监管主管部门能够宏观把控全局,协调各部门的共同发展,并及时处理单个机构或部门中出现的问题,从而保证全行业的安全、稳健发展。而在经济体中的所有现有机构当中,中央银行是最符合宏观审慎监管的要求的。从另一个角度来看,这也是中央银行的三大基本职能,即发行的银行、银行的银行、和政府的银行的必然要求与统一体现。就我国而言,在目前一行三会的金融监管格局中,证监会、银监会和保监会都倾向于对相应金融机构和部门的监管与把控,人民银行在宏观把握经济趋势和控制市场风险上更具优势。

建立中央银行与金融监管机构之间的信息共享机制

本次的金融危机表明,只有银行业监管和宏观审慎监管机构(通常是中央银行)保持密切关系,才能在承受压力时能够有更迅速的反应并做出更好的决策。另外,许多宏观审慎的相关工作都将需要足够的数据和适当的工具来进行判断。事实上,在实践中,宏观审慎监管既需要获得微观审慎数据,也需要更多的其他数据以作为法律依据。只有宏观监管部门与其他各机构和部门充分协调与沟通,才能够保证数据和信息的共享和利用。因此,与金融监管的其他信息共享机制类似地,应当建立相应的宏观审慎监管共享数据库,对现有的金融统计数据库结构和统计网络进行改造,建立统一的、独立的、可自动生成统计指标和金融监管指标的金融信息系统,形成统一、集中、高效的金融信息来源,实现信息资源共享。除数据统计分析之外,中央银行还需要与金融监管机构定期传递以文字形式反映的各类信息,人民银行要及时向金融监管机构通报货币政策执行情况,监管机构也应及时、定期将本部门所监管机构的现场、非现场监管信息资料以及其他相关分析报告送达人民银行。同时,也要建立信息共享责任约束制度。主要是以法规形式明确人民银行与金融监管机构的信息共享原则、标准、内容以及应负的法律责任等,以保障宏观审慎信息共享的质量。

加强国际交流和政策协调

在全球金融危机的背景下,宏观审慎已经成为各国共识,在这个时候,更应该加强国际间的合作与交流。我国要与其他国家金融当局签订双边谅解备忘录,诸如在信息提供、相互磋商、技术合作等方面展开合作。不断推进监管团制度的实行以对大型跨国金融机构进行相应监管,同时,要发挥各类国际组织和区域性组织在协调国际金融监管方面的作用。既可以加强研究成果和相关资源方面的共享,也可增强监管政策的协调性,共同减少和防止监管套利的出现,避免监管漏洞。另外,虽然我国金融监管的基本特征是分业监管,但混业监管和功能性监管的趋势已不可否认。一体化监管具有规模经济优势,利于节约监管成本,消除监管真空并避免监管套利,能更好地适应混业经营的要求。

加强宏观审慎工具的研究

尽管央行在《货币政策执行报告》中明确强调了宏观审慎的在各方面的重要性,但具体的实施仍然离不开相关规则的制定和工具的开发研究。宏观审慎工具是应对金融脆弱性和系统性风险的必要手段,相对于货币政策,宏观审慎的政策和工具的明显优势是,他们可以更有针对性。从理论上讲,这有助于克服直接的货币政策手段潜在的不利刺激和时间稠度问题,以防止资产价格泡沫。从近期国际上的实践来看,目前对宏观审慎工具的研究情况还不够成熟,不能很好的满足实践的需要,G20和FSB都在鼓励此类工具的开发,并积极促进各大国际标准制定组织进行相关研究。英国央行行长金恩也指出,尽管正在考虑由英国政府来承担更为广泛的系统性风险责任,却还没有得到任何的宏观审慎的工具来实现它。由此可见,加强宏观审慎工具的深入研究,使宏观审慎工具能应用到实际监管当中,对明确宏观审慎监管目标和完善宏观审慎监管制度至关重要。

    

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