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郭田勇 的博客

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中国人民银行研究生部经济学博士。现任中央财经大学中国银行业研究中心主任,教授。邮箱:gtyong@263.net

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如何化解地方融资平台的风险  

2010-06-21 01:23:33|  分类: 默认分类 |  标签: |举报 |字号 订阅

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    主持人:在国际金融危机前,我国地方融资平台举债就已初具规模,其不仅未受到质疑相反还得到了一定的肯定。那么,现在究竟是什么引发了社会对地方融资平台风险的广泛关注?

  连平:我认为,这一问题受到重视,主要原因有以下几方面。

  首先,地方政府融资平台对于中国城市化建设和经济发展具有重要意义。近年来,随着我国城市化进程加快,对城市基础设施的需求快速增长,各地政府融资平台建立后,在加快城市基础设施建设,改善居民生活环境等方面,发挥了重要的筹资作用。全球金融危机爆发以后,各级政府主导的投资发挥了中流砥柱的作用,而地方融资平台作为投资主力通过大规模融资推动城市化建设,迅速启动内需和扭转经济过快下滑趋势,其积极作用应当予以肯定。未来如何规范运作并发挥好积极作用引人关注。

  其次,关于地方政府融资平台的界定和负债规模的统计口径模糊不清,透明度低,监管层和理论界对此存在广泛争议。

  第三,地方融资平台的数量和融资规模的过快膨胀以及操作和管理上存在的诸多不规范,引发了市场广泛的担忧和质疑。去年以来,政府融资平台的数量和融资规模呈现“遍地开花”和“井喷”式爆发趋势,以城投公司为主导的地方政府融资平台贷款规模实现了超常规增长。在快速扩张过程中,地方政府融资平台责任主体不清晰,操作程序不规范,同时,地方政府往往通过多个融资平台从多家银行获得信贷资金,形成多头举债,一旦融资平台的项目投资收益不能覆盖成本,这些“隐性债务”就必然显性化,给地方政府的财政造成巨大风险,甚至最后不得不由中央财政和商业银行买单,这必然对银行业的经营风险形成显著的潜在压力。

  郭田勇:地方政府融资平台之所以受到如此重视,一是此番危机后大手笔的扩张性财政政策所带来的大规模的地方融资规模。据统计,仅去年近10万亿元的信贷中就有超过三分之一用于地方政府融资平台,目前地方融资规模已达到了7万亿元,这种井喷式增长的背后带来的是政府财政收入与负债呈现出的倒挂现象以及地方政府担保的不确定性所造成的银行信用风险的大大增加。一方面被动式的大规模投资所带来的是许多尚不具备条件的项目上马,在中国特有的“倒逼”机制和去年商业银行本身流动性过剩情况下,信贷审批有所松动;另一方面,地方政府收入并未以相应趋势增长,导致财政风险较大。

  二是房地产新政对土地财政的冲击进一步加大了融资平台风险的担忧。融资平台公司所投资的项目中很大一部分是缺少足够现金流的项目或者短时间无法偿还利息的项目,这都需要地方财政支持。而土地财政作为财政收入的重要源泉显然是地方融资平台的一种有力支撑。但在严厉的房地产宏观调控背景下,在房市趋冷的同时也必然会影响到地方政府的收入来源。实际上,本次对地方融资平台风险的审查在一定程度上也是对房地产市场带来金融风险的一种评估。

  主持人:地方融资平台所面临最大的风险主要体现在什么地方?如果风险爆发,会涉及哪些方面、后果会如何?

  连平:我国现行法律规定地方政府不能负债,既不能发行地方债券,也不能直接向银行贷款,而我国分税制财政体制使得地方财权事权不匹配,地方政府钱少事多,地方建设中庞大的实际资金需求缺口只能通过各种融资平台来解决。而去年以来为配合中央经济刺激计划的投资任务,地方政府融资平台负债规模出现了爆发式增长,其主要风险体现在以下两个方面:

  首先,持续扩张的政府平台融资大大增加了地方政府的债务偿还压力和潜在财政风险。地方融资平台会否遭遇违约风险,取决于它们的偿还能力。在绝大多数地方融资平台投资项目缺乏稳定现金流和效益性的情况下,偿还能力主要依赖地方政府的财政收入、土地出售收入和拥有的其他资产。一旦未来经济周期下行,房地产价格大幅下挫,平台公司收不抵支,地方政府偿债能力将面临严峻挑战,不断累积的潜在财政赤字风险可能会凸显。在下级地方政府入不敷出的缺口下,财政风险还极有可能向上转移。

  其次,地方政府平台融资规模非理性扩张,可能引发银行体系信贷风险。各级地方政府借用各类融资平台大量举债,绝大多数的地方政府平台信贷规模已经远远超过了平台自身经营收入承载的能力。同时,许多地方融资平台财务信息缺乏透明度,信息不对称使银行难以真实、全面地评估地方政府整体债务水平;各地财政担保评估体系落后,法规不健全,监管不到位,也给银行有效评估和防范信用风险造成较大障碍。这使得地方政府的财政风险很可能转换为银行体系的信贷风险。地方政府融资平台的贷款,通常在前三年项目建设期只需付息,项目建成后开始还本,因此,2012年左右,还本付息额将由2010年的1.3万亿元大幅攀升至2.7万亿元。随着集中还本付息阶段的到来,银行不良资产可能会显著上升。

  郭田勇:地方政府融资平台的隐含缺陷在大规模融资背后将逐渐显现,需要对去年过火的信贷量进行修正。地方财政对融资平台的担保仅仅限于隐形的,缺乏法律上的强制约束,使得地方融资平台的风险具有较大的不确定性。同时有些地方政府通过成立多个融资平台的多头举债和融资平台自身尚不合理的公司治理结构也会减少整个筹资过程的透明度,加大信息不对称的问题。这些最终使得银行对融资平台的偿债能力缺少一个清楚的认识,从而增加银行风险的敞口。就目前来看,地方融资平台所面临最大的风险莫过于利率风险。因此,在近来管理通货膨胀预期压力增大的情况下,厘清地方融资平台的相关问题也就成为了宏观政策制定的依据和需要。

  多措并举化解风险

  主持人:根据地方政府融资平台目前的负债状况和风险的排查情况,接下来在制度建设方面重点要做哪些工作?

  提高地方财政及债务信息透明度

  连平:未来防控和化解地方融资平台风险主要可从以下几方面入手。

  首先是引导和规范地方融资平台发展,控制融资平台融资规模过快增长。这需要尽快建立和完善地方政府融资约束机制和授权制度,合理安排地方政府投资规模,优化投资结构。地方融资平台的融资行为要根据各地经济发展状况以及财政收入状况,来合理确定自己的融资规模,坚持量力而行,不要盲目扩张。另一方面,地方政府平台融资既要控制规模增长过快,真正将过快的增速降下来,使之处在合理的水平。

  其次是提高地方财政及债务信息的透明度,打造“阳光融资”的地方融资平台发展道路。这需要通过建立一套投融资管理运作的操作标准和相应的制度流程,用标准程序、客观指标来规范作为融资平台的地方法人实体的融资行为,增强政府融资平台运作的透明度;还要建立地方政府融资平台债务情况的公开披露制度,促使地方政府隐形债务明晰化;针对监管力度不够的现象,要加大投融资行为的监管主体建设,建立健全地方政府监管机制。

  建立完善可行的风险控制标准巴曙松:在风险防范方面,可以从以下几个方面进行:首先,应完善中国财税体制,平衡地方政府事权和财权,降低地方政府对外融资的依赖性。摸清地方政府债务规模,制定合理的债务风险控制标准。在现阶段中国急需摸清地方政府现有债务规模,减少金融机构与地方政府之间的信息不对称,防止盲目借贷。同时,还需建立一套既符合地方财政债务状况,又能反映地方财政风险程度及其变化发展趋势的风险控制标准,以监测和预防债务风险发生。在成熟市场,大部分国家对于地方政府债务融资都制定了风险控制标准,以美国为例,对于地方政府债务不仅制定了规模控制标准而且还制定了风险预警系统,通过严格的规定来约束地方政府的融资行为。

  第二,在防范风险的同时,也需要对不同地区进行分类对待。虽然地方政府融资风险有所上升,但并不是所有地方都存在同等的风险。一些发达地区的经济和财政增长能力很强,其负债水平相对较低,债务风险较小。另外,还有一些地方通过基础设施建设改善了商业环境,带动了项目周边土地增值,增强了地方政府收入。这些评估需要差别化地看待,需要动态地看待。

  第三,应当区分不同类型的融资平台,实行分类管理。对于县(市)级、区级等财政实力相对较弱的融资平台,由于2009年已有大量的新增贷款流入,因此,该类融资平台目前风险相对较大。同时,也需要区别不同性质的地方政府投融资平台,运行状况良好的投融资平台可以直接转向市场化的融资。而一些纯属用于进行融资并没有什么具体业务的平台,应当纳入重点监控风险的行列。

  主持人:化解地方债务风险并不是短时间的过程,而解决问题的关键是在积极防范的同时通过不断的创新来降低金融风险,以保证地方融资平台的健康发展。在此方面,您有哪些具体建议?

  适当引进民间资本郭田勇:一是适当引进民间资本。地方政府融资的主要目的不在盈利而在于地方项目的建设上。对于能够带来一定现金流的项目,地方政府应当与民间资本展开合作。在具体的操作上,既可以通过整个项目承包给民间资本,也可以地方融资平台和民间资本的双重结合发挥杠杆作用。通过这种方式,一方面由于激励机制不同,民间资本相比地方政府在项目建设的成本控制上具有更大的优势,在治理结构上也更加符合市场机制的要求,其带来的好处是民间资本不仅能够获得一定的回报,也有利于地方项目费用的节省。另一方面也能够扩大地方项目建设的资金来源,解决地方政府财政收支平衡问题。这样在改善信贷质量的情况下,能够降低银行所面临的风险和财政风险。

  二是加强对地方融资平台资金流向的实时跟踪与管理,做到专款专用。这不仅需要银行动态管理地方融资平台的风险,对信贷项目定期审查,同时,中央政府也应当在地方债的发行中注重对地方政府融资平台行为的规范,地方政府也需积极披露相关项目的建设状况。以此保证地方融资平台风险不会由于时间的流逝而扩大。

  拓展地方政府平台直接融资渠道

  连平:通过积极探索地方政府直接发债等途径,拓展地方政府平台直接融资的渠道。国家应尽快制定并出台相关法规、政策,以使地方政府直接发债有法可依;要加快确立针对地方政府各方面的情况的合理信用评级标准;先试点,后推广。初期可选择财务状况较好、偿债能力较强的地方政府进行试点,再向其他满足发债条件的地方推广。建议地方政府先发行市政债券,因为市政债券是以市政建设项目的未来现金流为偿还依据,具有相对稳定的收入来源。除了直接发债以外,拓展地方政府平台直接融资渠道还要充分发挥资本市场的作用,尝试股权融资方式、产权交易方式、资产证券化等多渠道募集资金,努力减轻地方融资需求对间接融资体系的压力,降低银行业的风险。

  郭田勇:可以通过资产证券化的手段来提高银行自身的流动性。流动性风险是银行最为关注的风险,在去年过量的信贷投放后,尤其是地方政府偿债能力受到质疑后,银行需要调整信贷投放速度。这种调整一种是源头上的,即加强对信贷的审核管理。另一种则是通过资产证券化对先前的信贷进行资产置换的方式来增强流动性。银行本身面临的风险是封闭的,相反可以利用具有退出机制的证券市场来分散和降低风险。但在证券化过程中,需要监管层加强监管,保护投资者的利益,防止道德风险的发生。

  地方融资平台风险可控

  规模在地方财政可承受范围之内

  主持人:对地方政府融资平台贷款风险的担忧在过去的一段时间中,已经给市场带来不小的压力。根据银监会的要求,商业银行首批排查已经收官,结果如何?

  巴曙松:虽然目前中国尚未制定地方政府债务控制标准,但可以借鉴成熟市场对地方政府债务规模的管理经验,来估算地方政府合理的债务规模。

  成熟市场在对地方政府债务规模需求控制方面,较为常用的指标为债务率和负债率。各国主要是通过对指标设定一个警戒线来控制地方政府债务情况,但由于各国国情不同,对警戒线的设定不一。以债务率为例,债务率是年末地方政府债务余额与当地财政收入的比值,该指标反映地方政府通过动用当期财政收入满足偿债需求的能力,是对地方政府债务总余额的控制。

  考虑到中国国民经济及地方财政的高速增长,假设债务率不超过200%,在此基础上可计算出中国地方政府本级整体债务余额2009年11月末不应超过58656亿元。当然,这只是静态的、小口径的测算,更为合理的测算应当考虑基础设施完善所带来的地方政府土地收入的提高以及其他收入水平的稳步提高,因此实际上地方政府可以承担的最大债务规模应当大于前述规模,目前债务规模仍在地方政府整体的财政状况可承受范围之内。

  而且,商业银行对于占据70%以上的县级地方政府投融资平台一直持十分谨慎的态度,在地方政府投融资平台的融资结构分布中,财政偿还能力较强的省市级投融资平台的融资占据主要比重;土地收入占地方政府收入超过50%的城市实际上在中国屈指可数,绝大部分城市的财政收入结构是多元化的,对土地收入的依赖程度相对有限。

  连平:我认为,在目前尚无统一和权威统计数据的情况下,判断地方政府融资平台债务规模应建立在已知官方数据基础上,而不是随意性较大的估算方法。由于地方政府融资平台只有约40%左右的债务(主要是银行贷款)能够依靠自身现金流偿还,其他需要地方政府财政安排作为隐形担保和第二还款来源。因此,衡量地方政府融资平台债务状况就不能仅从企业层面考虑其作为独立法人和经济个体的本身偿债能力,还应从政府层面考虑政府财政收入对其债务的隐形担保。鉴于此,我认为也可以采用融资平台贷款余额和地方政府财政收入之比来判断地方政府融资平台的债务状况。

  目前商业银行对地方政府融资平台贷款风险的首批排查基本结束,根据已掌握的情况来看,银行地方融资平台贷款系统性风险整体可控,但不排除个别大行和一些中小银行过多涉及县及县以下融资平台贷款业务,从而积聚了不可忽视的信贷风险。

  郭田勇:从银行排查的结果来看,大部分银行表示,整个地方融资平台风险是可控的,但依然有两成的项目处于高风险之中。实际上,所谓风险的可控依然是建立在风险评估与风险管理的基础之上,而这需要长期的风险跟踪与防范。由于大部分地方债务的期限较长,不良贷款率并未完全释放出来,因此银行依然要谨慎对待地方融资平台的风险,严格按照监管要求,对于不符合的项目需要及早剔除,及时化解风险。当然对于地方债务的风险管理也不能一刀切,对于符合条件的项目还应当予以支持,但应当严格按照融资标准予以评估。故而应当采取一定的措施来降低地方融资平台的风险。   来源:金融时报

  

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