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中国人民银行研究生部经济学博士。现任中央财经大学中国银行业研究中心主任,教授。邮箱:gtyong@263.net

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完善地方政府融资管理体制的思考  

2011-03-11 00:10:25|  分类: 默认分类 |  标签: |举报 |字号 订阅

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1994年分税制改革以来,中央政府的财力得以加强,同时,中央将更多的事权下放给地方政府,地区性基础设施建设主要由地方政府出资承担。财权事权的不匹配使地方政府在平衡财政收支上捉襟见肘,由于我国预算法禁止地方政府发行债券,为了筹集建设资金,弥补财政支出的缺口,地方政府纷纷“广开财路”,进行多元化融资。其中地方政府通过平台公司进行融资这一模式因其在整合资源,盘活资产,获取软贷款等方面的优势迅速发展成为地方政府主要的融资工具。2010年,随着地方政府融资平台数量和融资规模的飞速发展,急剧膨胀的负债规模和高企的负债率等风险逐渐显现。在这样的背景下,如何有效化解融资平台积累的风险,完善地方政府融资管理体制,保证我国国民经济健康稳定运行,成为当前的突出问题。

一、地方政府融资平台发展的背景及其存在的主要问题

地方政府融资平台是指由地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立,承担政府投资项目融资功能,并拥有独立法人资格的经济实体。特别是2008年以来,在中央政府为了应对国际金融危机而提出的一系列投资政策的刺激下,地方政府融资平台获得了井喷式发展。截至2010年6月,全国各级政府融资平台有8000多家,贷款余额达7.66万亿元。

虽然地方政府融资平台通过大规模投融资推动了我国基础设施建设,有力的促进了我国国民经济平稳较快发展,为我国应对国际金融危机和扩大内需发挥了重要的作用。但是融资平台债务规模总量过大,增长过快,贷款抵押资产资质较差,放贷银行贷款风险过于集中等风险隐患开始集中显现。

   (一)地方政府融资管理缺乏有效约束

目前,我国地方政府融资机制中缺少相应的决策责任机制,融资平台公司的法人代表或管理人员大部分由地方政府官员兼任,形成了政企不分的治理结构。在这种情况下,一方面地方政府在融资举债时往往依据主观意愿代为决策,容易导致融资总量缺乏有效规划,项目可行性缺乏有效论证,投资效益低下。另一方面政府决策主体与真正的投资主体之间权责不明,导致地方政府融资管理分散,融资决策主体、偿还主体及投资失误责任主体不明晰。这种决策责任机制的缺失使法律禁止地方财政负债的明规则,被事实上的普遍负债这一潜规则替代,甚至催生了许多地方领导干部扭曲的负债观。

(二)地方政府投融资风险防范体系有待完善

首先,政府融资规模缺乏有效约束,一些地方政府出于短期政绩的考量,极力扩大融资规模。为了支持大额融资,一些地方政府将银行贷款挪用作资本金,或者用政府担保做信用增级,甚至将政府部门的办公楼、公园、医院、学校等城市公共设施注入融资平台来充当资本金。以这种方式设立的平台公司往往资质状况较差,潜在风险较高。

其次,融资平台运作不够规范,责任主体的缺失难以保证平台公司的投融资活动公开公平高效透明。债务结构透明度差、贷款缺乏合法抵押物、融资期限过长等问题普遍存在。此外,一些平台公司缺少突出的主营业务和充足的固定资产,缺乏经营性收入,不具备商业可持续性,仅靠财政补贴作为还款来源,一旦地方财政收入大幅下滑,平台公司爆发偿付风险在所难免。

最后,地方政府融资平台主要依赖银行贷款,银行信贷风险较为集中。贷款银行往往难以了解掌握地方政府财政收支的一些重要信息,无法监控政府融资平台跨银行的资金流向,出现了大量债务还款来源不清晰、风险难以量化的弊病。各商业银行“积极放贷”的背后,是政府隐形干预银行内部治理的体现。在当前政府主导资源配置的体制环境下,商业银行难以从根本上防御地方政府通过各种方式对信贷配置施加的行政影响,客观上无法对地方政府投融资风险起到有效约束。

二、完善地方政府融资管理体制的建议

地方政府融资平台问题集中反映了我国地方政府融资体系不健全,政府投融资管理体系有待完善的现状。去年,中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议中指出,要“明确界定政府投资范围,加强和规范地方政府融资平台管理,防范投资风险”。

(一)分类清理规范地方政府已设立的融资平台公司,划清职能,规范运作

地方政府已设立的融资平台公司,并不是全部存在运作不规范,负债规模过高等问题。要逐步化解现有的融资平台风险,不能简单地进行“一刀切”,要对其做好清理分类、区别对待。对那些为了融资而融资,或者是完全靠贴息来运行、没有主营业务的融资平台公司,要予以清退和取缔;而对于具有稳定经营收性入,并且主要依靠自身收益偿还债务的融资平台公司,可以予以保留。根据国务院相关规定,只承担公益性项目融资任务且主要依靠财政性资金偿还债务的地方融资平台将不得再从事融资业务。对承担上述公益性项目融资任务,同时还承担公益性项目建设、运营任务的融资平台公司,要在落实偿债责任和措施后剥离融资业务,不再保留融资平台职能。而对于符合规定予以保留的融资平台或新设的融资平台,要按照《公司法》等有关规定,实行严格的资本金要求,足额注入资本金,不得将学校、医院、公园等公益性资产作为资本注入地方融资平台,从源头上限制地方融资平台资产规模,截断其融资渠道。此外,规定不允许地方财政担保融资,将有效降低地方融资平台融资能力,有利于控制未来债务的无度扩张。

(二)存续的融资平台进行多渠道市场化转型,淡化政府色彩,强化公司本质

经过全面的清理规范,存续的融资平台公司可获得合法的市场地位和合法的融资渠道,要通过多方面的市场化转型成为地方融资的长期制度安排。

首先,融资平台要完善公司治理结构,淡化政府色彩。地方政府融资平台自然是独立法人,应该健全各项内部管理制度,其负责人的党团关系要与原工作单位脱钩。工作人员要实行企业化管理,不得保留双重身份,逐步使融资平台由事业法人向公司制法人转型,增强平台公司独立承担民事经济和经营能力的责任。

其次,融资平台要全面实现商业化运作,强化其公司本质。融资平台的运作在政府主导的同时,允许民间投资、海外资本多渠道进入,通过拉动社会资本投入,鼓励居民参与地方投资建设。要积极拓宽融资渠道,努力完善BOT、TOT、PPP等创新的项目融资方式,并研究开展融资平台贷款的证券化工作,利用债券市场来识别、分散和防范投融资平台贷款的信用风险,降低贷款的集中度。此外,平台公司在运作过程中要强调财务能力和还款来源,监管部门要加大监督和检查力度,可适当提高融资平台公司贷款的风险权重。

   (三)加强地方政府融资管理,逐步形成地方政府举债融资机制

当前,我国法律规定地方政府每年要做到收支平衡,不得列支赤字。但是实际上地方政府负债现象广泛存在。融资平台问题的凸显正是源于地方政府通过操纵平台公司而“间接负债”。为此,必须从全局上加强地方政府融资管理,逐步形成地方政府举债融资机制。

首先,应制定相关的法律法规,逐步允许地方政府负债。要在制度明确、风险可控的前提下,运用市场机制解决地方政府负债需求。抓紧研究论证和拟订地方政府债券管理办法,借鉴国内外债券市场的实践来规范和约束地方政府负债行为,提高政府债券和财务信息的透明度,强化市场对地方政府信用的监督和约束。

其次,加强地方政府融资的法制化管理,对地方政府融资的来源,资金的使用和管理,特别是投资决策失误责任和偿还责任以法律形式作出明确规定。杜绝行政领导随意拍板决定项目取舍的不科学的做法,规范融资主体的行为,提高资金的使用效益,使地方政府融资向法制化、规范化方向迈进。

再次,要加强对地方政府融资过程的考核与财务监管。对投融资政策运行的各个环节应该加强监督,建立相关的考核体系;充分发挥内部审计的作用,拓宽稽查范围,对重要业务及岗位进行经常性稽核,重点、难点问题进行专项检查与审计,同时应将外部审计与内部审计相结合,从而加强对投资项目的财务监管,堵塞财务管理上的漏洞。

 (四)加强对资金提供者的银行业金融机构的放贷管理

从银行自身角度看,首先,贷款银行要注重对项目本身的了解,审查平台公司的建设项目的合法性,严格执行按项目逐个评估贷款风险,确保贷款能通过项目未来产生的现金流得到偿还,规避合规风险。其次,贷款银行要有效落实城建贷款的抵质押担保,争取地方政府出具还款承诺函,并建立政府偿债资金专户,实现对政府偿债资金的有效监控。再次,贷款银行要在认真做好贷前调查、贷时审查的基础上,扎扎实实做好贷后管理,跟踪项目资金的用途、流向,做好现金流管理。

从监管部门考虑,各级银监局、人民银行要加强对管辖区域内的融资平台公司的贷款管理。首先要控制各级政府融资平台的贷款总量,严格核实其注册资本金,防止其虚增资本从银行获取更多融资。其次要监督银行业金融机构按照“逐包打开、逐笔核对、重新评估、整改保全”的原则,认真核对自身对融资平台的风险敞口。对新增贷款,要协调采取银团贷款等方式放贷,防止融资平台贷款在某一家银行过度集中。

    

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